Perpustakaan Digital ABBA

Kode Etik Kelembagaan
Layanan Primer Indonesia

Naskah Rujukan bagi Puskesmas, Klinik, dan Fasilitas Kesehatan Tingkat Pertama

Disusun oleh Dr.dr. Budi Siswanto, Sp.OG., Subsp.Obginsos., SH., S.Kom. - Advokat
Diterbitkan oleh Perpustakaan Digital ABBA
Jl Danau Kerinci Raya No 9 Malang 65138
Malang, Juni 2026

Naskah Perintis — Pelengkap Seri Lima Buku Etika Kesehatan Indonesia

Status dan Kedudukan Naskah Ini

Naskah ini adalah usulan kerangka kode etik kelembagaan bagi fasilitas layanan kesehatan tingkat pertama di Indonesia — disusun sebagai pengembangan dari rancangan yang telah dirintis pada buku “Penjaga Gerbang Kesehatan Wilayah” (Jilid 4 dari Seri Etika dan Penegakan Perilaku di Bidang Kesehatan Indonesia), Bab 7–9.

Berbeda dari rumah sakit yang telah memiliki KODERSI sebagai kerangka etik kelembagaan nasional yang seragam, fasilitas layanan primer di Indonesia hingga naskah ini disusun belum memiliki kerangka substantif nasional yang setara — meski setiap Puskesmas telah diwajibkan memiliki kode etik perilaku sebagai bagian dari Standar Akreditasi. Naskah ini disusun untuk mengisi kekosongan tersebut, dan dimaksudkan sebagai bahan diskusi dan rujukan bagi Kementerian Kesehatan, Dinas Kesehatan, asosiasi yang menaungi Puskesmas, maupun bagi setiap fasilitas layanan primer yang ingin mengadopsinya secara langsung sebagai kode etik kelembagaan internalnya.

Naskah ini bukan dokumen resmi pemerintah dan tidak menggantikan ketentuan perundang-undangan yang berlaku, termasuk Peraturan Menteri Kesehatan No. 19 Tahun 2024 tentang Penyelenggaraan Puskesmas dan Keputusan Menteri Kesehatan No. 165 Tahun 2023 tentang Standar Akreditasi Puskesmas.

Mukadimah

Bahwa fasilitas kesehatan tingkat pertama adalah penjaga gerbang sistem kesehatan nasional dan penanggung jawab kesehatan seluruh warga di wilayah kerjanya — yang datang maupun yang tidak pernah datang. Bahwa tanggung jawab ini melampaui tanggung jawab melayani pasien yang hadir di hadapan kami; ia adalah amanah untuk menjaga kesehatan suatu wilayah secara menyeluruh dan adil. Bahwa Kode Etik ini disusun untuk mengisi kekosongan kerangka substantif kelembagaan yang selama ini hanya diisi oleh kode etik kepegawaian umum, tanpa mengurangi keberlakuan kode etik tersebut. Bahwa Kode Etik ini mengatur fasilitas sebagai institusi; etika dan akhlak personal tenaga kesehatan yang bertugas di dalamnya diatur dalam kerangka tersendiri yang lebih mendalam, sebagaimana dibahas dalam Jilid 2 Seri Etika dan Penegakan Perilaku di Bidang Kesehatan Indonesia.

Bab I

Identitas dan Tanggung Jawab Wilayah

Menetapkan basis paling fundamental dari seluruh kode etik ini: bahwa kewajiban etik fasilitas layanan primer berpijak pada wilayah kerja, bukan semata pasien yang datang.

Pasal 1

Penetapan Diri sebagai Penanggung Jawab Wilayah

  1. Setiap fasilitas layanan primer wajib secara eksplisit menyatakan dan mempublikasikan wilayah kerjanya kepada masyarakat, termasuk batas geografis dan estimasi populasi yang menjadi tanggung jawabnya.
  2. Fasilitas wajib memiliki dan memperbarui secara berkala basis data populasi wilayah kerjanya, tidak terbatas pada data pasien yang pernah berkunjung.
  3. Pernyataan tanggung jawab wilayah bukan formalitas administratif, melainkan komitmen etik bahwa kesehatan setiap warga di wilayah tersebut menjadi kepedulian fasilitas, terlepas dari status kunjungan mereka.
Pasal 2

Keseimbangan UKM dan UKP sebagai Prinsip Etik

  1. Fasilitas wajib mengalokasikan sumber daya secara sadar dan terdokumentasi antara Upaya Kesehatan Masyarakat (berbasis wilayah) dan Upaya Kesehatan Perseorangan (berbasis pasien yang datang), tidak membiarkan salah satu sisi terabaikan demi sisi lainnya tanpa pertimbangan yang transparan.
  2. Ketika terjadi keterbatasan sumber daya, prioritas diberikan kepada upaya yang mencegah kerugian kesehatan terbesar di tingkat populasi, sambil tetap menjamin standar minimum pelayanan perseorangan yang aman bagi yang datang.
Pasal 3

Pengakuan atas Dualitas Fungsi sebagai Sumber Dilema

  1. Fasilitas mengakui bahwa fungsi gandanya — promotif-preventif berbasis wilayah dan kuratif-rehabilitatif berbasis pasien — secara inheren dapat menimbulkan tegangan dalam alokasi waktu, tenaga, dan anggaran.
  2. Setiap keputusan alokasi yang secara signifikan mengurangi salah satu fungsi demi fungsi lainnya wajib didokumentasikan beserta pertimbangannya, agar dapat dievaluasi secara berkala oleh pimpinan fasilitas dan Dinas Kesehatan.
Bab II

Etika Promotif-Preventif dan Keadilan Distribusi

Mengatur kewajiban proaktif fasilitas terhadap warga yang tidak pernah datang — dimensi etik yang tidak memiliki paralel dalam etika kelembagaan rumah sakit.

Pasal 4

Kewajiban Proaktif Menjangkau Wilayah

  1. Fasilitas wajib menjalankan Pemantauan Wilayah Setempat secara aktif, bekerja sama dengan kader, untuk mengidentifikasi kebutuhan kesehatan yang belum terjangkau layanan.
  2. Kegagalan menjangkau kelompok rentan tertentu secara berulang dan sistematis, tanpa upaya korektif yang terdokumentasi, merupakan pelanggaran etik kelembagaan, meski tidak ada satu pasal hukum pun yang secara spesifik dilanggar.
Pasal 5

Keadilan dalam Distribusi Program Promotif-Preventif

  1. Program promotif-preventif (posyandu, skrining, imunisasi, penyuluhan) wajib didistribusikan secara proporsional ke seluruh sub-wilayah kerja, bukan terkonsentrasi pada area yang paling mudah diakses petugas.
  2. Fasilitas wajib secara berkala mengevaluasi data cakupan program per sub-wilayah untuk mengidentifikasi kesenjangan distribusi, dan mendokumentasikan langkah korektif yang diambil.
Pasal 6

Perhatian Khusus pada Kelompok yang Sulit Terjangkau

  1. Fasilitas wajib mengidentifikasi secara eksplisit kelompok di wilayah kerjanya yang secara struktural paling sulit terjangkau — lansia dengan keterbatasan mobilitas, penyandang disabilitas, warga di permukiman terpencil dalam wilayah kerja — dan menyusun strategi penjangkauan khusus bagi mereka.
  2. Ketidakhadiran kelompok rentan dalam data kunjungan tidak boleh diartikan sebagai “tidak ada kebutuhan”, melainkan sebagai sinyal yang wajib diinvestigasi.
Bab III

Etika Rujukan dan Sistem Berjenjang

Mengatur integritas keputusan rujukan agar murni berbasis indikasi klinis, bebas dari insentif finansial yang tidak relevan.

Pasal 7

Larangan Menahan Pasien yang Membutuhkan Rujukan

  1. Keputusan merujuk atau menahan pasien untuk ditangani di tingkat primer wajib didasarkan murni pada indikasi klinis dan kompetensi yang tersedia, tidak boleh dipengaruhi pertimbangan kapitasi, target kinerja, atau insentif finansial lain yang tidak relevan secara klinis.
  2. Penundaan rujukan yang mengakibatkan keterlambatan penanganan kondisi serius merupakan pelanggaran etik berat, terlepas dari motivasi finansial yang melatarbelakanginya.
Pasal 8

Kejujuran dalam Proses Rujukan

  1. Fasilitas wajib memberikan informasi yang jujur dan lengkap kepada pasien tentang alasan rujukan dan pilihan fasilitas rujukan yang tersedia, tidak mengarahkan secara tidak patut ke fasilitas tertentu karena kepentingan di luar kepentingan terbaik pasien.
Pasal 9

Pemantauan Pola Rujukan sebagai Audit Etik

  1. Fasilitas wajib memantau pola rujukannya secara berkala untuk mendeteksi tren yang tidak wajar — baik menahan berlebihan (under-referral) maupun merujuk berlebihan (over-referral) — sebagai bagian dari audit etik internal, bukan semata audit finansial.
  2. Tenaga kesehatan yang merujuk sesuai indikasi klinis wajib dilindungi dari tekanan informal untuk “menahan demi target”.
Bab IV

Etika di Tengah Keterbatasan Sumber Daya

Membedakan standar etik dasar yang tidak boleh dikompromikan dari ekspektasi teknis yang realistis disesuaikan dengan keterbatasan yang nyata dihadapi banyak fasilitas, terutama di wilayah 3T.

Pasal 10

Transparansi tentang Keterbatasan

  1. Fasilitas dengan keterbatasan tenaga, obat, atau alat wajib secara transparan menginformasikan keterbatasan ini kepada masyarakat dan Dinas Kesehatan, bukan menyembunyikannya demi menjaga citra.
  2. Keterbatasan sumber daya tidak membenarkan penurunan standar etik dasar — kejujuran, penghormatan, dan keadilan distribusi tetap berlaku penuh meski dengan sumber daya yang minim.
Pasal 11

Advokasi sebagai Kewajiban Etik Kelembagaan

  1. Fasilitas dengan keterbatasan struktural yang signifikan memiliki kewajiban etik untuk secara aktif mengadvokasikan kebutuhannya kepada Dinas Kesehatan dan pemangku kebijakan, bukan hanya “bertahan diam-diam” dengan kondisi yang tidak adekuat.
Pasal 12

Larangan Menyalahkan Individu atas Keterbatasan Sistemik

  1. Pimpinan fasilitas dan Dinas Kesehatan dilarang membebankan kegagalan yang berakar pada keterbatasan struktural (kekurangan tenaga, obat, infrastruktur) sebagai kesalahan personal tenaga kesehatan di lapangan.
  2. Evaluasi kinerja individu di fasilitas dengan keterbatasan struktural wajib mempertimbangkan konteks tersebut secara proporsional.
Bab V

Relasi dengan Tokoh Masyarakat dan Dinamika Lokal

Menjaga independensi profesional fasilitas dalam jalinan relasi sosial yang erat dengan struktur kekuasaan lokal — realitas khas layanan primer di Indonesia.

Pasal 13

Independensi Profesional dari Tekanan Lokal

  1. Keputusan klinis dan alokasi program kesehatan wajib bebas dari intervensi tokoh masyarakat, pejabat lokal, atau kepentingan politik yang tidak relevan secara kesehatan masyarakat.
  2. Fasilitas wajib memiliki mekanisme yang jelas untuk merespons secara profesional ketika menghadapi tekanan yang tidak patut dari pihak berkepentingan lokal.
Pasal 14

Kolaborasi yang Bermartabat

  1. Kolaborasi dengan tokoh masyarakat, kepala desa, dan kader dijalankan atas dasar kemitraan yang setara dan saling menghormati, bukan relasi subordinatif yang mengurangi independensi profesional fasilitas.
Pasal 15

Saluran Aspirasi yang Terstruktur

  1. Fasilitas dianjurkan membentuk atau berpartisipasi dalam forum kesehatan desa/kecamatan sebagai saluran resmi bagi aspirasi tokoh masyarakat, agar relasi informal tidak menjadi satu-satunya jalur pengaruh terhadap keputusan fasilitas.
Bab VI

Mekanisme Penegakan

Bagian paling penting — dan paling jujur diakui sebagai paling terbuka — dari naskah ini.

6.1 — Mengapa Bagian Ini Ditulis Terbuka

Berbeda dari rumah sakit yang telah memiliki MAKERSI di bawah PERSI sebagai lembaga penegak KODERSI, belum ada keputusan resmi dari Kementerian Kesehatan atau asosiasi yang menaungi Puskesmas tentang siapa yang berwenang menegakkan kode etik kelembagaan layanan primer secara nasional. Ini bukan kelalaian naskah ini, melainkan fakta lapangan yang harus diakui secara jujur. Karena itu, alih-alih mengada-ada satu jawaban yang belum punya dasar, bagian ini menawarkan tiga opsi kelembagaan yang masing-masing berpijak pada struktur yang sudah nyata ada di Indonesia saat ini, beserta argumen plus-minusnya.

6.2 Tiga Opsi Kelembagaan

OpsiDasar yang Sudah AdaKelebihanTantangan
A. Tim Etik Internal Puskesmas Kewajiban kode etik perilaku (Standar Akreditasi 1.2); dapat melekat pada Tim Mutu yang sudah disyaratkan akreditasi Dapat dijalankan SEKARANG, tanpa menunggu keputusan pihak mana pun Independensi terbatas karena berada dalam struktur yang sama dengan pihak yang mungkin diadukan
B. Mekanisme Dinas Kesehatan Kab/Kota Status Puskesmas sebagai UPT Dinas Kesehatan (Permenkes 19/2024); pengawasan pembinaan yang sudah berjalan Lebih independen dari fasilitas yang diadukan; selaras dengan jalur akuntabilitas yang sudah ada Memerlukan kebijakan/SK Dinas Kesehatan untuk membentuk tim/komite secara resmi
C. Majelis Etik Layanan Primer Nasional Apkesmi (dahulu Asosiasi Puskesmas Indonesia) — wadah berhimpun Puskesmas se-Indonesia, analog struktural dengan PERSI bagi rumah sakit Memberi keseragaman nasional setara MAKERSI; preseden dan yurisprudensi etik dapat terbangun lintas daerah Memerlukan inisiatif dan keputusan organisasi yang menaungi; belum ada bukti struktur ini sudah dibentuk saat naskah ini disusun
6.3 — Rekomendasi Tahapan, Bukan Pilihan Tunggal

Ketiga opsi di atas TIDAK saling meniadakan dan dapat dipandang sebagai tahapan yang berurutan: Opsi A dapat dan sebaiknya mulai dijalankan segera oleh setiap fasilitas, terlepas dari opsi B atau C terwujud atau tidak. Opsi B adalah penguatan alami begitu Dinas Kesehatan siap mengeluarkan kebijakan pendukung. Opsi C adalah aspirasi jangka panjang yang idealnya menjadi agenda organisasi yang menaungi Puskesmas, mengikuti jejak panjang yang telah dilalui PERSI dalam membangun KODERSI dan MAKERSI bagi rumah sakit.

6.4 Mengoperasionalkan Opsi A: Pasal yang Dapat Dijalankan Hari Ini

Pasal 16

Pembentukan Tim Etik Internal

  1. Setiap fasilitas wajib menunjuk penanggung jawab etik — dapat melekat pada Tim Mutu yang sudah disyaratkan Standar Akreditasi — yang bertugas menerima dan menelaah pengaduan etik kelembagaan.
  2. Tim Etik Internal sekurang-kurangnya beranggotakan tiga orang, mencakup unsur manajemen, unsur tenaga kesehatan fungsional, dan bila memungkinkan unsur masyarakat/kader.
Pasal 17

Prosedur Pengaduan dan Penelaahan

  1. Pengaduan dapat diajukan secara tertulis oleh warga, pasien, tenaga kesehatan, atau kader, dan wajib dicatat dalam buku/sistem pengaduan etik kelembagaan.
  2. Tim Etik Internal menelaah pengaduan dalam waktu maksimal empat belas hari kerja, dan memberikan rekomendasi kepada Kepala Puskesmas.
  3. Untuk kasus yang melibatkan dugaan pelanggaran berat atau melibatkan Kepala Puskesmas sendiri, Tim Etik Internal wajib mengeskalasi langsung ke Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota.
Pasal 18

Eskalasi ke Dinas Kesehatan

  1. Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota dianjurkan menunjuk unit atau petugas penghubung yang menerima eskalasi kasus etik kelembagaan dari seluruh Puskesmas di wilayahnya, sebagai langkah awal menuju Opsi B pada angka 6.2.
  2. Sambil menunggu pembentukan mekanisme formal di tingkat Dinas Kesehatan, eskalasi dapat disampaikan melalui jalur pembinaan dan pengawasan rutin yang sudah berjalan.
Pasal 19

Kerangka Diagnostik dan Dua Jalur Keluaran

  1. Tim Etik Internal, dalam menelaah setiap pengaduan, menggunakan kerangka diagnostik empat lapis norma (etik, hukum, budi pekerti/moral, akhlak) sebagaimana dijelaskan dalam buku pendamping seri ini, “Melampaui Teks Kode Etik”, untuk membedakan persoalan yang memerlukan jalur sanksi formal dari persoalan yang lebih tepat ditangani melalui jalur pembinaan.
  2. Konsisten dengan prinsip yang dianut di seluruh seri ini, naskah ini TIDAK mengusulkan lembaga sidang baru untuk mengadili akhlak personal — dimensi tersebut dibahas dalam Jilid 2 Seri Etika dan Penegakan Perilaku di Bidang Kesehatan Indonesia.
Bab VII

Status, Adopsi, dan Revisi Naskah

Menutup naskah dengan kejelasan tentang bagaimana ia dimaksudkan untuk dipakai dan dikembangkan.

Pasal 20

Cara Adopsi

  1. Fasilitas layanan primer yang ingin mengadopsi naskah ini sebagai kode etik kelembagaan internalnya dapat melakukannya secara langsung, dengan penyesuaian seperlunya terhadap konteks lokal, dan menetapkannya melalui keputusan pimpinan fasilitas.
  2. Dinas Kesehatan, asosiasi yang menaungi Puskesmas, atau Kementerian Kesehatan dapat menjadikan naskah ini sebagai bahan dasar penyusunan kerangka yang lebih resmi dan mengikat secara nasional.
Pasal 21

Revisi Berkala

  1. Naskah ini, sebagaimana KODERSI bagi rumah sakit, sepatutnya direvisi minimal setiap tiga tahun, atau lebih cepat apabila terdapat perubahan signifikan pada kerangka regulasi layanan primer, termasuk perkembangan Integrasi Layanan Primer dan standar akreditasi yang berlaku.

Kode etik ini lahir dari kesadaran bahwa layanan kesehatan primer bukan sekadar versi “kecil” atau “sederhana” dari rumah sakit — ia adalah paradigma pelayanan yang berbeda, dengan tanggung jawab moral yang dalam beberapa hal justru lebih luas: tanggung jawab kepada setiap warga di suatu wilayah, bukan hanya kepada yang memilih datang. Fasilitas layanan primer yang menghayati kode etik ini bukan sekadar memenuhi syarat akreditasi — ia menjadi penjaga gerbang kesehatan yang sungguh dipercaya oleh wilayah yang dilayaninya.

Disusun oleh
Dr.dr. Budi Siswanto, Sp.OG., Subsp.Obginsos., SH., S.Kom. - Advokat
Lampiran

Daftar Cepat Dua Puluh Satu Pasal

Pasal 1. Penetapan Diri sebagai Penanggung Jawab Wilayah
Pasal 2. Keseimbangan UKM dan UKP sebagai Prinsip Etik
Pasal 3. Pengakuan atas Dualitas Fungsi sebagai Sumber Dilema
Pasal 4. Kewajiban Proaktif Menjangkau Wilayah
Pasal 5. Keadilan dalam Distribusi Program Promotif-Preventif
Pasal 6. Perhatian Khusus pada Kelompok yang Sulit Terjangkau
Pasal 7. Larangan Menahan Pasien yang Membutuhkan Rujukan
Pasal 8. Kejujuran dalam Proses Rujukan
Pasal 9. Pemantauan Pola Rujukan sebagai Audit Etik
Pasal 10. Transparansi tentang Keterbatasan
Pasal 11. Advokasi sebagai Kewajiban Etik Kelembagaan
Pasal 12. Larangan Menyalahkan Individu atas Keterbatasan Sistemik
Pasal 13. Independensi Profesional dari Tekanan Lokal
Pasal 14. Kolaborasi yang Bermartabat
Pasal 15. Saluran Aspirasi yang Terstruktur
Pasal 16. Pembentukan Tim Etik Internal
Pasal 17. Prosedur Pengaduan dan Penelaahan
Pasal 18. Eskalasi ke Dinas Kesehatan
Pasal 19. Kerangka Diagnostik dan Dua Jalur Keluaran
Pasal 20. Cara Adopsi
Pasal 21. Revisi Berkala

Perpustakaan Digital ABBA

Jl Danau Kerinci Raya No 9 Malang 65138

© 2026 — Disusun oleh Dr.dr. Budi Siswanto, Sp.OG., Subsp.Obginsos., SH., S.Kom. - Advokat

Naskah pelengkap dari Jilid 4, “Penjaga Gerbang Kesehatan Wilayah” — Seri Etika dan Penegakan Perilaku di Bidang Kesehatan Indonesia